Publicado originalmente en
ABC Noticias Tlaxcala, edición del 3 de febrero de 2011.
Se reproduce en este blog con ligera modificación.
DE ACUERDO CON EL ARTÍCULO 85 de la Ley General de Población, la Secretaría de Gobernación es la encargada del “registro y la acreditación de la identidad de todas las personas en el país y de los nacionales que residan en el extranjero”. A su vez, conforme al artículo 86 de la misma ley, se prevé un Registro Nacional de Población con la finalidad de “registrar a cada una de las personas que integran la población del país, con los datos que permitan certificar y acreditar fehacientemente su identidad”. Asimismo, el artículo 87 dispone que en dicho Registro se inscribirá a los mexicanos (en dos registros distintivos: un Registro Nacional de Ciudadanos y un Registro de Menores de Edad) y a los extranjeros (en un Catálogo de los Extranjeros Residentes en la República Mexicana).
ABC Noticias Tlaxcala, edición del 3 de febrero de 2011.
Se reproduce en este blog con ligera modificación.
Miguel González Madrid
El Registro Nacional de Población ya existe parcialmente y la clave asignada para la identificación de personas es la CURP (Clave única de Registro de Población) de conformidad con el artículo 91 de la ley invocada. Sin embargo, las cuestiones que por segunda ocasión en menos de dos años mantienen confrontados a diversos actores políticos y funcionarios del gobierno federal, conciernen, en primer lugar, al Registro de Menores de Edad (que se conforma con los datos recabados a través de los registros civiles) y, particularmente, al modo como habrán de lograr su acreditación mediante documento idóneo; en segundo lugar, al Registro Nacional de Ciudadanos, del que se desprende la posibilidad de expedir la Cédula de Identidad Ciudadana. Según la ley mencionada, dicha Cédula “tendrá valor como medio de identificación personal” (artículos 104 y 105), aunque ninguna persona podrá ser sancionada por omisión de portación (artículo 106), y “contendrá cuando menos los siguientes datos y elementos de identificación: I. Apellido paterno, apellido materno y nombre (s); II. Clave Única de Registro de Población; III. Fotografía del titular; IV. Lugar de nacimiento; V. Fecha de nacimiento; y VI. Firma y huella dactilar”. Puede advertirse que en ninguna parte de la ley se establecen otros datos y elementos de identificación. Y esta es precisamente la cuestión de fondo: el operador de la ley, al cual se le da la facultad de reglamentar lo conveniente, pero nunca para adicionar requisitos o elementos, si la ley no se lo permite de manera expresa, ¿puede establecer reglamentariamente que la Cédula de Identidad podrá contener también, por ejemplo, datos biométricos? La respuesta contundente es NO. Para que ello fuera posible, dicho dato debería estar establecido expresamente en la ley o, en su caso, facultar a la autoridad competente a incluir otros datos o requisitos que considere pertinentes para dar eficacia a la ley y a las propias políticas relativas a la población.
Cabe mencionar que el artículo 111 de la ley señalada dispone que “la Secretaría de Gobernación podrá expedir un documento de identificación a los mexicanos menores de 18 años, en los términos establecidos por el reglamento de esta ley”, y aquí sí es claro que la ley faculta a la autoridad competente a establecer una serie de requisitos y datos de identificación que bien pudiera juzgar convenientes o necesarios en virtud del interés público. El miércoles 19 de enero de 2011 se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto del ejecutivo federal por el cual se reforman disposiciones relativas al Reglamento de la Ley General de Población para incluir, además de los datos de identidad jurídica, algunos datos de identificación biométrica (del iris y diez huellas dactilares), y establecer medidas de protección de datos personales concernientes a los menores de edad.
Por cierto, se puede presumir que si esa reforma reglamentaria, que incluye otro tipo de datos no previstos expresamente en la ley mencionada, se hiciera extensiva a los datos de las personas mayores de dieciocho años, se haría visible una posible invasión de competencias legislativas que son propias del poder legislativo federal, concretamente las de aprobar leyes generales que otorgan derechos fundamentales, establecen requisitos mínimos para su ejercicio y determinan competencias y facultades a los órganos y organismos del Estado. Ya se verá en el transcurso de 2011 si alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión promueve o no una controversia constitucional al respecto, porque el poder ejecutivo federal parece ir más lejos de lo que la propia ley de la materia le autoriza.
De la lectura sistemática de lo dispuesto por la Constitución Política federal, por la Ley General de Población y por el Reglamento administrativo para operar las normas generales relativas a la población, se puede desprender que, en efecto, el registro de población y la expedición de medios de identificación de las personas son una necesidad de Estado para dar certeza, confianza y agilidad, por ejemplo, a la tramitación de servicios públicos y gestiones privadas, pero, ante todo, para propiciar la garantía de derechos fundamentales de los mexicanos relativos a múltiples beneficios públicos y, tal vez, a la personalidad y a la imagen propias. No obstante, también se observa que, como se encuentra actualmente, la configuración legal de las disposiciones constitucionales es deficiente, lo cual conlleva el riesgo de hacer ineficaz el propósito del Estado de derecho para garantizar la proporcionalidad de derechos. Además, es preocupante que tal deficiencia anticipe conflictos de competencias, duplicidad de funciones y un intercambio de opiniones diversas que presuntamente apuntan a tratar de buscar un buen acuerdo entre órganos y organismos del Estado para aprovechar los productos del Instituto Federal Electoral (IFE) y dar una salida elegante a una de las funciones de la Secretaría de Gobernación.
Cuando la ley es deficiente, oscura o ambigua, y esto no se advierte como fuente de los desacuerdos y de los conflictos de competencias, estamos ante una situación grave en la que unos y otros sólo pretenden hacer valer su propia esfera competencial y de funciones. Es cierto que, por puro sentido común y por racionalidad económica, conviene no duplicar documentos que acrediten la identidad de las personas. También es necesario evitar confusiones entre los ciudadanos en tiempos electorales que podrían tener repercusión en el proceso electoral federal de 2011-2012. De modo que lo recomendable es que entre los actores y funcionarios directamente involucrados se integre una mesa ad hoc para proponer reformas a la Constitución Política federal, la Ley General de Población y el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, con la finalidad de establecer las bases, las reglas y los procedimientos necesarios para crear un documento único de identificación y de participación política (en elecciones populares, plebiscitos, referéndum,…) de las personas según los derechos fundamentales que pueden ejercitar en determinados momentos.
Si bien es razonable que conviene un solo documento de identificación por persona, también cabe recordar que la credencial para votar que expide el Registro Federal de Electores no cumple constitucional y legalmente con esa función, aunque en la práctica cotidiana se utilice también con esa función, y así se acepta, por ejemplo, en múltiples transacciones entre particulares y también en numerosos trámites ante las administraciones públicas. La propuesta de un solo documento de identificación por persona (en la edad que sea) con datos jurídicos, holográficos y biométricos, y no dos o más como sería el caso de que el Registro Federal de Electores y la Secretaría de Gobernación expidieran cada cual un documento de uso distinto, es altamente plausible, pues ello tendría la ventaja de ahorrar recursos públicos y dar certeza a la misma función pública que debe encargarse del control de las identidades personales. En efecto, un documento único de identificación y de uso en el ejercicio de derechos político-electorales exigiría efectuar algunas reformas constitucionales y modificar las leyes de población y electoral. Pero, ¿debería ser el IFE la entidad en quien recaiga la responsabilidad del manejo del registro total de personas y ciudadanos? Si así fuera, el IFE ya no sería sólo una institución encargada de la función electoral, sino también del control de datos de naturaleza distinta a la político-electoral; más claro: un super-instituto de control de todos los datos de la población de cualquier edad. ¿Por qué los consejeros del Consejo General del IFE no han visualizado este conflicto en otro escenario y, en su caso, ofrecen soluciones plausibles al mismo, en lugar de sólo exigir que la Secretaría de Gobernación suspenda –como ya lo hizo– la expedición de la Cédula de Identidad Ciudadana? ¡Claro que dicha Secretaría tampoco debería ser una instancia privilegiada de Estado para el control panóptico, aunque así parece quererlo, sobre todo en las circunstancias actuales de inseguridad pública que se vive en el país!
Por lo demás, hay que recordar que varios países ya cuentan con Cédulas de Identificación personal con datos ordinarios jurídicos y de tipo holográfico y biométrico, entre ellos Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Bolivia, España, Perú. A su vez, Suiza y Bélgica cuentan con cédulas de identidad bilingüe, y Alemania recién abre 2011 con el uso generalizado de este tipo de documento; una nota periodística señala lo siguiente para el caso alemán (consultada desde http://www.biometria.gov.ar/noticias/2009/12/09/prueban-en-alemania-la-nueva-cedula-de-identidad-electronica.aspx):
El documento de identidad electrónico, que tendrá el mismo formato de las tarjetas de crédito y contará con un chip, sustituirá a la credencial que hasta ahora portan los alemanes para identificarse: micas rectangulares con elementos holográficos.
El Ministerio del Interior de Alemania informó que una de las características más destacadas de la nueva cédula de identidad es que a través de ésta "se incrementará la seguridad y el confort de gestiones de negocios y administrativas".
La utilidad de la cédula de identidad, que hasta ahora sólo se usa como identificación oficial ante las autoridades y ante la contraparte de un acuerdo legal, o para poder votar y abrir una cuenta bancaria, se incrementará a campos del Internet.
El Ministerio del Interior precisó en un comunicado que los datos de la cédula de identidad que hasta ahora son legibles a simple vista, se almacenarán en un chip con el objetivo de que el usuario pueda identificarse a través de internet.
Esta identificación a través de la red se refiere a gestiones ante las oficinas gubernamentales, así como frente a empresas privadas que ofrecen sus productos y servicios en internet, tales como instituciones bancarias o agencias de eventos.
La misma Unión Europea lleva a cabo acciones orientadas a garantizar la seguridad de sus naciones. Al respecto, podemos encontrar justificaciones como la siguiente en el sitio http://ec.europa.eu/research/research-for-europe/science-eco-bite_es.html: “Los avances en biometría son resultado de la globalización. El comercio, las migraciones y los intercambios de todo tipo de información con garantías de seguridad se han convertido en algo cotidiano a nivel mundial. Las diversas transacciones y la movilidad han aumentado la necesidad de las personas tanto de probar su identidad como de estar seguros de la identidad de otros. Estos factores han hecho necesario el desarrollo de métodos de identificación más eficaces”.
A ello hay que agregar que los documentos de identidad con características biométricas tienen la indiscutible ventaja de prevenir el fraude de identidad (suplantación, duplicidad ó invención de identidad), porque en el mundo no hay dos personas con iguales características físicas estáticas (retina, iris, venas de la mano, huellas dactilares…). Al respecto hay experiencias y testimonios en países europeos, con Suiza como pionero; aunque también en países de América Central y de Sudamérica ha crecido el interés por adoptar las nuevas tecnologías aplicables a registros poblacionales y de ciudadanos.
En fin, si se trata de evitar conflictos de competencias, dispendio presupuestal y conflictos de intereses políticos, además de favorecer la seguridad de los mexicanos y la certeza personal para obtener bienes públicos diversos, es mejor comenzar por revisar el diseño de la norma jurídica. ¿Para qué tanto brinco y protagonismo, a veces más bien para voltear hacia los reflectores o quedar bien con los detractores, si podemos construir un piso normativo parejo que fortalezca el reconocimiento de que los servidores públicos no pueden hacer más de lo que la ley les permite?
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