DATOS PERSONALES

Politólogo y Maestro en Derecho Electoral / Profesor-Investigador de la Universidad Autónoma Metropolitana, Unidad Iztapalapa (México City). Especialista en temas de Políticas Públicas, Federalismo, Gobiernos Locales y Derecho Electoral. e-mail: mgmundouno@yahoo.com.mx

domingo, 5 de febrero de 2017

LA CONSTITUCIÓN MEXICANA Y LA TEORÍA CONSTITUCIONALISTA


LA CONSTITUCIÓN MEXICANA Y LA TEORÍA CONSTITUCIONALISTA

Mtro. Miguel González Madrid

Politólogo y Maestro en Derecho Electoral

 


1.- Los centenarios de algún acontecimiento o de un hecho generalmente sirven para recordar cómo ocurrió y cuáles fueron las causas que lo provocaron, o también para señalar su importancia o su trascendencia, su significado o sus propósitos. Y este es el caso del centenario de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de 1917.

Tantas cosas se han dicho sobre la ley fundamental mexicana, sobre las circunstancias históricas en que se produjo o sobre el Constituyente y los constituyentes que la diseñaron y aprobaron. Valga decir que estamos tratando con una Constitución centenaria que, si bien formalmente fue votada como una reforma de la de 1857, connota nuevos fundamentos del Estado mexicano, instaura nuevos derechos y contiene un proyecto del rumbo político, social y económico que habría de seguir la nación mexicana, todo lo cual la hace presentar como “otra Constitución”. No obstante, con tantas reformas al texto de sus diversos artículos[1], en una cantidad incomparable con relación a textos constitucionales de otros países, incluso podemos preguntarnos si no acaso el propio modelo de reformas constitucionales y de creación de normas secundarias debería ser revisado o rediseñado a fin de generar un sistema normativo nacional por ejemplo menos expuesto a los conflictos de intereses sexenales y con una eficacia consolidada por efecto de los principios jurídicos que emanan del derecho interno y del derecho internacional.

En lo que sigue, me referiré a dos grandes cuestiones:

a) el aporte del constitucionalismo moderno en distintos momentos; y

b) el aporte del constitucionalismo mexicano.

Esto me permitirá sustentar la idea de que, con la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos, llegamos a la creación de un nuevo paradigma de los derechos y de la autoridad vinculada a ellos.

No omito reconocer anticipadamente, sin embargo, que el constitucionalismo garantista mexicano, cada vez más de la mano de un constitucionalismo principialista que brota en la doctrina y en el contenido de ciertas sentencias y jurisprudencias de órganos de control constitucional, advierte de la calidad y la independencia que deben mantener los órganos jurisdiccionales ante el peligro de la partidización de la decisiones políticas legislativas y la generalización de prácticas de corrupción.

2.- Las primeras constituciones datan de la época de las ciudades-Estado de la antigua Grecia y de las primeras formas de gobierno clasificadas por el pensador estagirita Aristóteles (hace 2 mil 400 años), y se ocupan de la organización de la Ciudad-Estado y de la forma de gobierno. Así, por ejemplo, la célebre Constitución draconiana, que condicionaba la participación en funciones de gobierno a determinadas medidas de riqueza y de libertad, estableció una forma de gobierno aristocrática. Enseguida vino Solón, quien equilibró las diferencias entre ricos y pobres, concedió tierras a los pobres y los liberó de deudas; con ello, los habilitó para tener poder político, pues era una condición básica para adquirir la ciudadanía y participar en las magistraturas o cargos públicos. La Constitución de Solón se mantuvo firme durante una centuria, pero fue vista por los más ricos como una amenaza a su poder y condición social. Años después, Clístenes amplió el derecho de ciudadanía a más “hombres libres” por la vía del empoderamiento económico y recompuso la participación de las “tribus” en la conformación del Consejo, con base en nuevas demarcaciones territoriales o “demos”. Pericles consolidó la institución de la Ciudad-Estado ateniense y su Constitución introdujo el pago a los ciudadanos con funciones en tribunales y sentó las bases para el florecimiento de la democracia directa basada en instituciones como la plaza pública para participar directamente, la asamblea deliberativa y el sistema de rotación de cargos públicos. Así, la antigua Atenas fluctuó entre una forma de gobierno y otras, hasta que la demagogia literalmente mató a la democracia de multitudes, directa, con debates cara a cara y numerosos oradores.

Las constituciones de la antigua Atenas revelan que la figura de ciudadanía y el acceso a la función pública están atados a una condición económica y conciernen solamente a los hombres. Las primeras constituciones modernas exaltaron las libertades individuales y se apartaron del modelo de pertenencia comunitaria, de participación directa, cotidiana y deliberativa, y establecieron el llamado “gobierno representativo”, pero mantuvieron la condición masculina y de poder económico para alcanzar la ciudadanía y el acceso a la función pública.

No obstante, el constitucionalismo medieval, desde la llamada Carta Magna de 1215, cuando los nobles protagonizaron su oposición ante el abuso del monarca y sus cortesanos, señaló el alcance y la naturaleza del pacto entre el monarca y los súbditos, trazó las líneas generales del debido proceso y el antecedente del habeas corpus, y, sobre todo, anticipó los límites al poder político a través de la exigencia de respeto a las libertades individuales. Durante el largo periodo de revoluciones burguesas europeas (desde el siglo XVII en Inglaterra hasta la francesa de 1789), las constituciones de Estados modernos aportaron nuevos principios para evitar la concentración de poder político en unas mismas manos –que se había arraigado durante las monarquías absolutistas– y establecieron a los derechos y las libertades individuales como el fin del Estado. Diversas cartas de derechos, desde la de 1215 hasta la Bill of Rigths de 1689, en Inglaterra, y la Declaración de Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789, en Francia, aparecen en los antecedentes del constitucionalismo moderno europeo y americano.
Conforme a lo anterior, uno de los significados de Constitución está puesto en los derechos civiles y políticos –los llamados “derechos de primera generación”– como límite del poder político, justamente en una etapa en la cual se comienza a distinguir entre la esfera de la “sociedad política” y la esfera de la “sociedad civil”, y se configuran una burocracia con sus propios intereses y órganos de poder determinados a salvaguardar el interés general. El principio de limitación del poder político a través del reconocimiento de los derechos y las libertades individuales es clave para entender el éxito de las revoluciones burguesas y la proyección del constitucionalismo moderno hasta nuestros días.

El constitucionalista Riccardo Guastini clasifica los significados de Constitución conforme al momento histórico, a su valor de identidad política nacional o a su superioridad normativa, y traza una trayectoria constitucionalista diversa. Nunca las constituciones han tenido el mismo o único significado. Incluso hoy en día, cuando la larga batalla entre el iuspositivismo y el iusnaturalismo ha tenido como consecuencia –desde el último tercio del siglo XX– la revaloración de la relación entre Moral y Derecho y entre Reglas y Principios, así como el lanzamiento de los postulados de “constitucionalización del derecho” y de “internacionalización de los derechos humanos”, el significado de Constitución es uno para el constitucionalismo garantista (cfr. Luigi Ferrajoli) y otro para el constitucionalismo principialista (cfr. Paolo Comanducci, Gustavo Zagrebelsky y otros), aunque es bien cierto que no hay tanta distancia entre uno y otro.

Por cuanto al significado de Constitución como Ley Suprema, es bien conocido el caso “Marbury vs. Madison”, resuelto en 1803 por el Juez John Marshall, presidente de la Corte Suprema de los EE.UU.[2], el cual le sirvió para configurar uno de los dos grandes sistemas de control constitucional, el de control difuso; pero además condujo a Marshall a determinar con precisión:

1) el control judicial de los actos de autoridad de los que dependen derechos adquiridos, sea porque quedan suspendidos en el tiempo o no se ejecutan debido a conductas discrecionales de autoridades inferiores;

2) la responsabilidad constitucional de los jueces ante la Nación, no ante intereses particulares;

3) la competencia específica de la Corte Suprema conferida expresamente (originaria) o por interpretación constitucional para los casos como el de Marbury por inejecución de una orden presidencial a través de funcionarios menores;

4) la independencia de que deben gozar los detentadores de poder judicial frente a quien los nombra (el poder ejecutivo);

5) la competencia judicial (difusa) para declarar la inconstitucionalidad de leyes o decretos federales, toda vez que en el conflicto normativo visto por Marshall se trataba de desentrañar el alcance de una ley aplicada a un caso concreto a la luz de la consideración de la Constitución como Ley Suprema[3]; y

6) la consideración de que la Corte Suprema es intérprete decisivo de la Constitución, aunque no el único.

Así, como bien ha sido señalado por el constitucionalista español Manuel Aragón Reyes, el poder político, todos los actos de autoridad y todas las normas jurídicas producidas, requieren no solamente estar limitados, sino también controlados. Y así lo anticipó la misma revolución gloriosa inglesa, la cual heredó al mundo un sistema de controles y equilibrios (checks and balances), político y jurisdiccionales, que fueron destacados con oportunidad por pensadores como John Locke y Montesquieu como parte del diseño grandioso del Estado moderno.


El otro gran modelo de control constitucional fue creado por el jurista y político austriaco Hans Kelsen, en 1920, cuando se le encargó el diseño de la Constitución austriaca. No pasó por alto la consideración de la Constitución como Ley Fundamental y propuso que el control constitucional normativo quedara concentrado en un tribunal especializado. Además de su naturaleza concentrada, el sistema kelseniano se ajusta a un control abstracto, puramente normativo, ajeno a cualquier caso concreto.[4]

Desde 1803, el trabajo de los jueces que cuentan con atribuciones de control constitucional se ha colocado como piedra angular del constitucionalismo moderno y contemporáneo. La tradición anglosajona basada en los precedentes judiciales conforma otra piedra angular, pero, sobre todo, debería ser destacada a la luz del uso que se ha dado a dos grandes principios del derecho anglosajón, el de razonabilidad y el de equidad, como bases firmes de uno de los sistemas de justicia más prestigiados en el mundo, sobre todo hoy en día en que, desde la contribución de Robert Alexy cada vez más se propone a la ponderación como herramienta de grandes prestaciones para resolver conflictos de derechos y conflictos normativos, puesto que implica el juego entre diversos principios, entre ellos el de proporcionalidad, y el uso de la argumentación como técnica de composición de las resoluciones judiciales, no obstante el uso generalizado –y aun consolidado– de la técnica de la subsunción normativa defendida por la tradición garantista.

Si a eso agregamos que, tanto desde el principialismo como el garantismo, las constituciones posteriores a la Segunda Guerra Mundial ya no pueden ser vistas solamente como estructuras normativas con una dimensión de derechos y otra que concierne a la organización del poder político (formas de gobierno, formas de Estado, distribución de competencias y facultades, procedimiento legislativo, etcétera), sino también como un tipo de normas fundamentales para la validación de normas menores y como expresión preponderante del derecho interno pero en conexidad con el derecho internacional, entonces cada vez más tenemos que convencernos de que estamos ante la presencia de bloques de constitucionalidad y convencionalidad para cada sistema jurídico nacional. De esa manera, incluso, como bien señala el constitucionalista colombiano César Londoño, nuestras vidas personales, familiares y colectivas están sobre-determinadas por un bloque de constitucionalidad y convencionalidad. No obstante, cada país ha tenido que diseñar la relación específica y pertinente entre su orden jurídico nacional y los componentes del derecho internacional, a saber: los tratados, las sentencias y la jurisprudencia. Los tribunales de constitucionalidad o la misma Constitución han debido establecer los parámetros de esa relación que, sin duda, trasciende la protección y garantía de los derechos fundamentales, además de que la perspectiva principialista insiste en considerar a los derechos fundamentales y humanos también como normas de optimización o como principios, del mismo modo que se agrega un nivel de principios jurídicos definidos como “meta-criterios” y como grandes ejes de la constitucionalización del derecho, como en el caso de los principios de “dignidad humana” y “pro persona”.

3.- El constitucionalismo mexicano ha dado grandes pasos durante 205 años, desde la Constitución de Cádiz traída desde la España invadida por Napoleón Bonaparte, que abrió una riquísima veta liberal en el pensamiento político y filosófico mexicano, porque, sobre todo, animó al movimiento de independencia e inspiró nuevos planteamientos a través de la Constitución de Apatzingán de 1814. Nadie desconoce que, sin embargo, el incipiente constitucionalismo mexicano terminó echado a los brazos del constitucionalismo estadounidense, por cierto de gran creatividad, de modo que en 1824 todo culminó con una copia casi fiel de las instituciones políticas del país vecino. Hasta Alexis de Tocqueville habría de sorprenderse –en su Democracia en América– ante la autolimitación mexicana de copiar la letra pero no el espíritu de la primera Constitución escrita en el mundo. En ese tenor, incluso, el constitucionalismo incipiente mexicano no puedo valorar la trascendencia de las primeras diez enmiendas de 1791 a la Constitución estadounidense, y ni siquiera pudo mirar con profundidad la contribución histórica francesa con su Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano de 1789. Aun así, vale la pena revalorar la institución del Supremo Poder Conservador, un fugaz tribunal de control constitucional previsto en una de las Siete Leyes de 1835-36, toda vez que adopta de una manera singular la importancia del control constitucional a partir del principio de supremacía constitucional que se desprende de la sentencia al juicio “Marbury versus Madison”.

Fue hasta 1857 que el constitucionalismo mexicano advirtió de la importancia de los derechos del hombre y el ciudadano como la otra gran parte de una Constitución. Pero, si bien esta ausencia durante 33 años fue sintomática, ya desde los años de 1830 y 1840 los juristas Mariano Otero y Manuel Crescencio García Rejón habían insistido en la necesidad de considerar la protección o tutela de los derechos individuales a través de un medio idóneo[5]. El segundo jurista propuso la figura de Juicio de Amparo, que fue incorporada en la Constitución Política de Yucatán, y fue en la Constitución de 1857 que este medio de control constitucional habría de ser incorporado para uso interno, y muy rápido se consideró un aporte al pensamiento constitucionalista más allá de las fronteras nacionales. Incluso este medio de control constitucional ha sido robustecido con la reforma constitucional en materia de amparo de 2011 y la reformulación de su regulación en 2013.

No obstante que los derechos sociales (sobre riesgos de trabajo y enfermedad laboral) tienen registro en el marco del nacimiento del Estado del bienestar, en la época de Bismarck, en Alemania, a finales del siglo XIX, el constitucionalismo mexicano hizo un aporte significativo en la Constitución de 1917, porque en ella se constitucionalizaron los derechos sociales a la educación y el trabajo, además de que el derecho a la tierra quedó establecido con la figura del ejido y fue realizado con las oleadas de reparto agrario durante el cardenismo y durante los años de 1975-1976. Tales derechos sociales son considerados en la actualidad también como derechos justiciables o exigibles ante autoridades diversas, de modo que el juicio de amparo sirve muy bien para tutelarlos.

La última década del siglo XX fue escenario de reformas de gran calado en materia de derechos humanos y de robustecimiento del sistema de medios de control constitucional, con la creación de organismos administrativos técnicamente autónomos en materia de derechos humanos, con la ampliación del catálogo de actores legitimados para promover controversias constitucionales y la precisión de los efectos generales e inter partes de las sentencias, con la creación de la acción abstracta de inconstitucionalidad en 1995 y con la creación en 1996 de un robusto sistema de justicia electoral operable conforme a un amplio sistema general de medios de impugnación en materia electoral. Consecuentemente, la Suprema Corte de Justicia de la Nación adquirió relativamente el carácter de tribunal de constitucionalidad, única autoridad jurisdiccional para declarar la inconstitucionalidad de normas generales (a través de sentencias recaídas al Juicio de Amparo, a la Controversia Constitucional o a la Acción de Inconstitucionalidad). Pero solamente a través de la acción de inconstitucionalidad procede la posible declaración general para expulsar del orden jurídico a una norma, en tanto que en Controversia Constitucional la declaración tiene efectos inter partes o generales, pero no es posible dicha expulsión, y en Juicio de Amparo, con la reforma de 2011 se ha logrado diseñar un modelo de declaración general de inconstitucionalidad a partir de tres sentencias emitidas en el mismo sentido y no interrumpidas por otra en sentido contrario.

Cabe mencionar que en 2002, al haberse pronunciado con relación a una Contradicción de Tesis entre una del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y otra de la propia Corte, el Pleno de éste órgano jurisdiccional se arrogó como la única autoridad con facultad de interpretación constitucional.[6] Entonces era obvio que ese tribunal electoral venía realizando también interpretación constitucional en materia electoral para los casos concretos, pero la Ley Fundamental no le otorgaba expresamente esa facultad. Y fue hasta 2007 cuando finalmente se le otorgó a dicho tribunal electoral la facultad de declarar la inaplicación de normas generales contrarias a la Constitución Política federal, con lo cual quedó muy claro que en el sistema jurídico mexicano esto implicaba una reformulación del sistema de control constitucional para darle mixtura (concentrado y difuso, concreto y abstracto), de gran ayuda para resolver conflictos normativos en materia electoral.

Sin duda, la reforma constitucional de 2011 en materia de derechos humanos culminó una larga trayectoria para consolidar el sistema de medios de control constitucional, pues se redimensionó la naturaleza jurídica de los derechos humanos, se concedió a todas las autoridades la facultad de control de convencionalidad a casos concretos (los criterios ya fueron fijados por la Suprema Corte en 2013, a efecto de distinguir el alcance y los límites del ejercicio de dicha facultad por tipo de autoridad), se amplió el sistema de control difuso y se configuró un bloque de constitucionalidad y convencionalidad que, sin embargo, no ha sido debidamente comprendido por numerosas autoridades administrativas y políticas.

Es incuestionable que todavía queda un largo trecho para dar plenitud a la realización jurisdiccional de los derechos humanos, tanto individuales como sociales; también está pendiente una reconfiguración del sistema normativo para hacerlo accesible a todas las personas;  y hay un tremendo déficit de políticas públicas que ayuden a dar cumplimiento a las expectativas de derecho de millones de mexicanos cuya condición de vida social y económica es vulnerable en mayor o menor grado.

Con un sistema de justicia constitucional más robusto normativamente y con un nuevo paradigma garantista y principialista en materia de derechos humanos, México se aproxima a la construcción de una democracia constitucional de calidad, porque ya no solamente importa la democracia procedimental electoral para designar a nuestros gobernantes y representantes, la proclamación de derechos de todo tipo o el paraguas del derecho internacional a la hora de pedir justicia. Hay que empoderar a los ciudadanos en el campo del control de la autoridad mediante buenas prácticas de transparencia y rendición de cuentas; hay que inculcar una cultura jurídica de los derechos humanos desde la infancia y fortalecerla en las escuelas; y hay que crear mecanismos más sencillos pero más eficaces para castigar las conductas irregulares o ilícitas de quienes operan, administran y utilizan recursos públicos.


Por cierto, no sobra decir que es altamente deficitaria la regulación del mecanismo de revocación de mandato previsto en el artículo 115 constitucional, que se transfigura en una de las facultades más poderosas de las legislaturas locales para suspender del cargo a los servidores públicos municipales de elección popular. En los órdenes local y municipal de gobierno, por tanto, el impacto de una Constitución de avanzada –como es la mexicana– parece estar menospreciado, por lo menos en lo que concierne a hacer valer los derechos de los gobernados a contar con un gobierno honesto, de calidad y blindado ante la corrupción. Ese menosprecio ha provenido principalmente de servidores públicos municipales ávidos de oportunidades para enriquecerse con dinero público, pero también de funcionarios de los órganos de fiscalización locales no comprometidos con los valores y principios constitucionales, todo lo cual se convierte en rémora de la consolidación de la democracia, de la realización de justicia social y de la efectividad de los derechos políticos de los ciudadanos.


No hay que olvidar que el constitucionalismo es una tradición de muchos episodios que plantea no solamente las condiciones, los mecanismos y las estructuras políticas y sociales que requiere una sociedad para gobernarse, sino también los valores, los principios, los instrumentos y los derechos que deben ser tutelados para lograr que la dignidad de las personas no sea un simple enunciado en los textos de las Constituciones y en el bloque de constitucionalidad y convencionalidad de los sistema democráticos.



[1] Reformas al texto de artículos de la Constitución, así como a artículos transitorios:
Reformas Constitucionales por Artículo al 15 de agosto de 2016
 

Artículos 1o. al 136:
686

Artículos Transitorios:
9

Artículos Transitorios de Decretos de Reforma:
4

Total:
699
 
[2] La Corte Suprema de los EE.UU. fue instalada en 1790. La Constitución de ese país fue expedida en 1787; las primeras diez enmiendas componen la Bill of Rigths (Carta de Derechos) y datan de 1791.
[3] En su célebre sentencia, John Marshall declaró la inconstitucionalidad de la Sección 13 de Judiciary Act, expedida por el presidente Adams en 1801.
[5] Manuel Crescencio García Rejón y Alcalá incluso propuso la redacción de un artículo que pretendía limitar el poder de la autoridad para registrar papeles y bienes de los ciudadanos. En esa línea, el jurista yucateco llevó hasta los años de 1940 la idea de crear un instrumento para controvertir actos de autoridad y normas consideradas inconstitucionales.
[6] Véase la jurisprudencia 24/2002 de rubro “CONTRADICCIÓN DE TESIS. NO EXISTE VÁLIDAMENTE ENTRE UN CRITERIO SUSTENTADO POR EL TRIBUNAL ELECTORAL DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN Y LA JURISPRUDENCIA DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, CUANDO SE TRATA DE LA CONSTITUCIONALIDAD O INCONSTITUCIONALIDAD DE LEYES ELECTORALES” (186798. P./J. 24/2002. Pleno. Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XV, Junio de 2002, Pág. 5). Consultada en línea: http://sjf.scjn.gob.mx/SJFSist/Documentos/Tesis/186/186798.pdf

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