Derecho de réplica, conflicto de derechos, omisión legislativa y el IFE. Rumbo al proceso electoral 2011-2012

Miguel González Madrid

La polémica desatada en torno a los límites impuestos al Consejo General del IFE a efecto de reglamentar el derecho de réplica, el cual quedó establecido de manera expresa en el artículo 6° de la Constitución Política federal, con la reforma electoral de 2007, abre por lo menos tres vías de opinión.

La primera vía tiene que ver con la facultad expresa que un órgano como el Consejo General del IFE puede tener –desde la norma fundamental o desde la ley ordinaria– para emitir normas reglamentarias que ayuden a la mejor aplicación de normas jerárquicamente mayores y, por tanto, para tutelar eficazmente el ejercicio de derechos, el debido cumplimiento de obligaciones y el desarrollo de procedimientos administrativos. La segunda tiene que ver con la previsión de una ley que permita regular el ejercicio de uno o más derechos, en virtud de la cual –y sólo en virtud de ella– puede emitirse una reglamentación idónea. La tercera tiene que ver con los alcances de una reglamentación que se concatena con el orden jurídico imperante justamente ahí en donde pueden entrar en conflicto diversos derechos y libertades, como es el caso del conflicto entre derechos-y-libertades de acceso a la información, a la intimidad, de expresión, de prensa, de rectificación-respuesta-réplica y a la imagen propia.

Es evidente que en la Constitución Política federal no se establece facultad expresa al Consejo General del IFE para regular el derecho de réplica, puesto que dicho organismo no forma parte de los órganos competentes para iniciar leyes; pero tampoco ahí existe disposición alguna que permita al IFE reglamentar directamente tal derecho. Por otra parte, el artículo 118, párrafo 1, inciso a) del COFIPE establece de manera expresa que el Consejo General del IFE tiene la facultad o atribución de “Aprobar y expedir los reglamentos interiores necesarios para el debido ejercicio de las facultades y atribuciones del Instituto”. Además, el artículo 233 de esa ley invocada establece en su párrafo 3, tratándose de “los partidos políticos, los precandidatos y candidatos” [a cargos de elección popular] y con respecto a “información que presenten los medios de comunicación” y que aquellos “consideren que la misma ha deformado hechos o situaciones referentes a sus actividades”, que el derecho de réplica se ejercitará […] “en términos de la ley que regule la materia de imprenta y de las disposiciones civiles y penales aplicables”. Del mismo modo, el párrafo 4 de este artículo señala que “El derecho a que se refiere el párrafo anterior se ejercerá en la forma y términos que determine la ley de la materia”.

Si bien el Consejo General del IFE tiene facultad para reglamentar el derecho de réplica sólo en materia electoral, y concretamente con relación a información generada o difundida por los medios de comunicación que puede afectar “las actividades” de los partidos, los precandidatos y los candidatos, lo debe hacer conforme a la ley que regule el derecho de réplica, porque una ley tal supondría la configuración de una serie de disposiciones (reglas y procedimientos) aplicables a diversas materias, no sólo la electoral, y el mantenimiento de un idóneo equilibrio (no jerarquía) entre diversos derechos como finalidad principal. Sin embargo, esta ley no existe en México, y probablemente pasarán varios meses para que el poder legislativo la expida. No obstante, de la lectura de los dispositivos jurídicos invocados -que forman parte del COFIPE- se puede advertir que se habla de dos leyes para la regulación del derecho de réplica: una "ley de imprenta" (que tal vez sea la vetusta,  obsoleta y punitiva ley carrancista sobre delitos de imprenta, publicada en el Diario Oficial de la Federación de 12 de abril de 1917, no reformada desde entonces, pero que, a juicio del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión del 23 de mayo de 2007, al desahogar el amparo directo en revisión con expediente 402/2007, dicha ley no contradice la Constitución) y una "ley de la materia" que a la fecha (26 de junio de 2011) no ha sido expedida.

Entonces, ¿qué puede reglamentar el Consejo General del IFE? Hay una paradoja: En primer lugar, cabe reiterar que el derecho de réplica sólo se puede ejercer “en la forma y términos que determine la ley de la materia” o, incluso, a través de la "ley de imprenta" de la que se habla en el propio COFIPE. En segundo lugar, si bien los partidos, precandidatos y candidatos a cargos de elección popular pueden ejercer el derecho de réplica con respecto a información generada o difundida en los medios de comunicación que aquellos consideren que la misma ha deformado hechos o situaciones referentes a sus actividades, en realidad no existen disposiciones legales (incluyendo al mismo COFIPE) que establezcan las reglas y los procedimientos para ello. Lamentablemente, hay un vacío legal, producto de una grave omisión legislativa, que impide tutelar el mencionado derecho y aplicar una disposición legal inicial extremadamente limitada (que se encuentra establecida en el artículo 233 párrafos 3 y 4 del COFIPE).

Por tanto, cualquier pretensión de reglamentación que lleve a cabo el Consejo General del IFE con respecto al derecho de réplica, topará con una disposición legal extremadamente limitada en materia electoral y la ausencia de una regulación de cobertura general. Es posible, sin embargo, que a través de un reglamento light o unos lineamientos igualmente light se reitere solamente el derecho de los partidos, precandidatos y candidatos a promover aclaraciones, rectificaciones o respuestas con respecto a situaciones o hechos que consideren les afecta en sus actividades. Se puede advertir un círculo vicioso de limitaciones y reiteraciones legales que, por tanto, no pueden conducir a una reglamentación eficaz del derecho de réplica. Esto significa, en suma, que el Consejo General del IFE no podrá reglamentar el derecho de réplica en los términos de una ley de la materia, porque ésta no existe, por lo que la pretensión de establecer normas que robustezcan las disposiciones legales contenidas en el COFIPE sobre tal derecho podría llevar más  bien a crear un conflicto de competencias con el poder legislativo. Es decir, el Consejo General no tiene facultad alguna para determinar las reglas y los procedimientos aplicables a la tutela del derecho de réplica, si bien podrá hacer lo que convenga administrativamente y de manera casuística para respaldar a los partidos, precandidatos y candidatos en el ejercicio de un derecho que les otorgó en 2007 el Constituyente Permanente. Hasta ahí. Los propios sujetos de derecho podrán, en caso necesario, impugnar los actos y resoluciones de los órganos del IFE que consideren contrarios o ineficaces a la garantía de su derecho de réplica, con la expectativa de lograr proporcionalmente espacios para defender los derechos agraviados de que se trate.


Al respecto, es relativamente orientadora la tesis VII/2010 emitida por la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, a efecto de no perder de vista la ausencia de un medio de defensa efectivo e idóneo del derecho de réplica, dada la condición light de su regulación en el COFIPE y la imposibilidad jurídica –hasta este momento– para reglamentarlo eficazmente: “DERECHO DE RÉPLICA. SE TUTELA A TRAVÉS DEL PROCEDIMIENTO ESPECIAL SANCIONADOR.—De la interpretación sistemática y funcional de los artículos 1°, párrafo primero, y 6°, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 233, párrafo 3, 367 y 368, párrafo 2, del Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales, se desprende que, para tutelar el derecho de réplica de los partidos políticos, precandidatos y candidatos, son aplicables las reglas del procedimiento especial sancionador. Lo anterior, porque debe resolverse con prontitud, ya que si este derecho se ejerce en un plazo ordinario, posterior a la difusión de la información que se pretende corregir, la réplica ya no tendría los mismos efectos, por lo que su expeditez se justifica por la brevedad de los plazos del proceso electoral”.

Por cierto, la regulación del derecho de réplica es una de las tareas más difíciles para todo poder legislativo, porque entran en juego –y en conflicto– diversos derechos y libertades. Es cierto que en el Pacto de San José de Costa Rica (en el artículo 14 de la Convención Americana de los Derechos Humanos) se encuentra previsto el derecho de rectificación o respuesta, que se ha traducido de manera genérica en México como derecho de réplica, como una forma de evitar que la lesión de derechos y libertades sea irreparable. Se trata de los derechos o libertades de expresión, vida privada, dignidad, honor y acceso a la información pública, considerados derechos personalísimos y que, por tanto, a pesar de su posible colisión con otros derechos o libertades, como bien sostiene el profesor italiano Giancarlo Rolla, “representan valores directamente reconducibles a la persona humana”. Además, su defensa activa un mecanismo de contención de posibles excesos en el ejercicio de la libertad de prensa, tras la cual, por cierto, se ampara el poder de los medios de comunicación masiva.

Ahora bien, ¿los partidos políticos pueden gozar de esos "derechos personalísimos"? En el caso mexicano, de acuerdo con la Constitución Política federal, ellos son "entidades de interés público" y, más bien, gozan de prerrogativas, no de derechos fundamentales o humanos. Ahí hay una concepción de la figura y el estatuto jurídico del partido político que habrá que precisar por cuanto al otorgamiento o reconocimiento de derechos, y tal vez ahí también se encuentre una clave para corregir la primigenia y extremadamente insuficiente regulación que existe en el COFIPE sobre el derecho de réplica, porque, si los partidos son entidades de interés público, deben seguir estando en la mira de la opinión pública, del juicio público, de la crítica pública, en el entendido de que también forman parte de la miríada de entidades sujetas al sistema de control constitucional por la vía del Juicio para la Protección de los Derechos Político-Electorales del Ciudadano, y, por tanto, no cabría hablar de un "derecho de réplica" de "los partidos". Ni la Constitución ni alguna ley ordinaria se refiere a los partidos políticos expresamente como personas (por ejemplo: "personas físicas", "personas morales" o "personas oficiales"), y menos como "ciudadanos". Sin embargo, en tanto asociaciones de ciudadanos, es posible considerar a los partidos políticos también como "personas morales" que se sujetan a un régimen jurídico especial. Es lamentable, pero la capacidad de concepción jurídica del legislador ordinario (el que reformó el COFIPE en 2008) sobre los partidos políticos no sólo es limitada y equívoca, en tanto que parece colocar en igual jerarquía de actores legitimados para ejercer el derecho de réplica a los partidos, los precandidatos y los candidatos (debe entenderse a cargos de elección popular), sino que además ha desatado una generalizada polémica sobre la reglamentación del derecho de réplica en materia electoral a la que no se le puede encontrar pies y cabeza. 


Por si fuera poco, ¿cuál es -y debería ser- el medio de control constitucional idóneo para que un partido político pueda combatir violaciones a "su" derecho de réplica? ¿Cuál debería ser el procedimiento general o el medio de control legal o constitucional para defender el ejercicio del derecho de réplica? Y, por último, ¿otorgó el constituyente permanente, con la reforma de 2007, un derecho de réplica a los partidos políticos? ¿No acaso el legislador ordinario -que reformó el COFIPE en 2008- se excedió en esta cuestión al admitir que también los partidos políticos pueden ejercer el derecho de réplica? En fin, ni las normas, ni las figuras, ni los conceptos, ni los procedimientos, fueron debidamente empleados y/o definidos a la hora de incorporar el "derecho de réplica" en la reforma constitucional y legal de 2007-2008.

Por lo demás, está claro que el derecho internacional protege una diversidad de derechos humanos (que se hacen fundamentales en las constituciones), pero su operatividad está sumamente restringida generalmente porque no existe la debida recepción jurídica interna o hay una sintomática ausencia de normas regulatorias.

Por otra parte, cuando los jueces de control constitucional conocen de medios de impugnación –por vía de acción o de excepción– relativos a conflictos de derechos o de normas, en la materia de que se trate, sin duda se ven apremiados a  aplicar principios constitucionales y del derecho que ayuden a interpretar normas y a emitir resoluciones siempre en aras del interés público o en dirección del mayor beneficio público posible. Por ejemplo, el principio pro homine es de gran utilidad procesal para resolver conflictos de normas o de derechos, pero no es conveniente que con frecuencia o sistemáticamente se deje en manos de la autoridad jurisdiccional toda la carga originada por graves omisiones legislativas.